Le point sur la Commission Rebsamen

La Commission « Rebsamen », dont la FPI FRANCE fait partie, livre ses propositions réglementaires (tome II) pour soutenir la construction et accélérer le traitement des recours.

Après avoir dévoilé ses propositions d’ordre fiscal, dont certaines se traduisent par des propositions d’amendements sur le PLF 2022, en cours d’examen (ex. : amendement du gouvernement proposant la compensation de l’exonération de la Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties dont bénéficient les logements sociaux, adopté à l’unanimité à l’Assemblée nationale, amendements parlementaires sur la fiscalité foncière visant à décourager la détention longue de biens immobiliers malheureusement rejetés en séance …), la Commission sur la relance durable de la construction de logements, a livré la semaine dernière, ses propositions d’ordre réglementaire.

Nous faisons le point sur les 24 propositions !

Approfondir l’évaluation des besoins locaux

• Proposition n° 1 : Associer à l’élaboration et au suivi des contrats de relance du logement, l’ensemble des acteurs ayant vocation à participer à la mise en œuvre de leurs actions.

L’Etat, l’EPCI et les communes resteront les principales parties au contrat mais d’autres acteurs gagneraient à être associés à l’élaboration et au suivi du contrat. Il s’agit des autres acteurs publics du logement : établissements publics d’aménagement (EPA) et fonciers (EPF), les bailleurs sociaux, Action Logement et la Banque des Territoires. Les acteurs privés tels que la promotion, la construction et les associations de solidarité pourraient également être associés.

• Proposition n°2 : Préparer la prolongation des contrats locaux, en veillant à l’approfondissement de l’analyse quantitative et qualitative des besoins locaux en logements.

Ces analyses s’appuieront davantage sur les observatoires de l’habitat et du foncier, dont les moyens et les compétences ont récemment été renforcés. L’engagement de l’Etat sera cependant indispensable pour mettre à disposition des collectivités et de leurs observatoires les données et bases statistiques nationales et diffuser des outils méthodologiques de qualité.

Introduire une logique d’engagement mutuel : accélérer, débloquer et faire avancer les projets

• Proposition n° 3 : Pour des projets d’intérêt général mentionnés par les contrats locaux de relance du logement ayant une incidence sur l’environnement, la participation du public pourrait être assurée par la procédure de participation par voie électronique prévue à l’article L. 123-19 du code de l’environnement.

Le dépassement des oppositions locales à la construction passe par une recherche d’équilibre et d’engagements mutuels, à laquelle un contrat local pourrait utilement
contribuer. Le contrat local pourrait ainsi prévoir, pour les zones les plus tendues, des engagements de fluidification des procédures et d’intensification urbaine, compensée par des garanties fortes en matière de financement et de qualité des projets. Les différents engagements consacrés par le contrat pourraient être déclinés de façon précise sur des secteurs prioritaires de développement. En premier lieu, il s’agirait d’autoriser les territoires couverts par ces contrats à déroger à certaines règles nationales de procédure, pour accélérer les projets.

• Proposition n° 4 : Pour des projets d’intérêt général mentionnés par les contrats locaux de relance du logement ayant une incidence sur l’environnement et donnant lieu à une consultation préalable, les délais maximaux de transmission par les services de l’Etat compétents pourraient être réduits. Corollairement, les délais maximaux pour la délivrance des permis de construire pourraient également être réduits.

En deuxième lieu, il est recommandé que les contrats puissent prévoir des engagements
des maires afin de favoriser l’intensité urbaine et débloquer les projets.

• Proposition n° 5 : Définir dans les contrats locaux les secteurs où la commune utilisera les facultés de dérogation ouvertes par l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme, et pour chaque secteur le niveau de ces dérogations en fonction du contexte local.

Les projets prioritaires qu’il convient d’accélérer doivent également apporter une réponse de qualité aux besoins de logements non satisfaits et développer la ville de façon harmonieuse.

• Proposition n° 6 : Insérer dans les contrats locaux des exigences de qualité sur les logements à produire, qui seront élaborées par les collectivités après concertation avec les professionnels. Encadrer le cas échéant la négociation de ces règles par des lignes directrices, co-construites au niveau national par les associations d’élus et les fédérations de professionnels.

Le cas échéant et sans que cela puisse retarder le renouvellement des contrats, une
concertation nationale entre les associations d’élus et les organisations représentatives des
architectes, des promoteurs et constructeurs pourrait donner un cadre à la négociation des
engagements de qualité dans chacun des contrats.

Au-delà des critères de qualité ayant trait à l’habitabilité des logements, une attention forte
devra être porté sur l’enjeu d’exemplarité environnementale des constructions neuves

• Proposition n° 7 : Insérer dans les contrats locaux des clauses relatives au financement des équipements publics rendus nécessaires par l’accueil des nouveaux logements : préciser les modalités de mobilisation des outils existants (taxe d’aménagement, PUP, participation ZAC…). Le cas échéant, élargir le champ des équipements finançables parla taxe d’aménagement et sa majoration et prévoir un mécanisme de péréquation entre les communes de l’intercommunalité selon qu’elles accueillent des logements ou des locaux d’activité.

En somme, les recommandations précédentes contribuent à consacrer un ensemble d’engagements mutuels et équilibrés de la part de l’Etat, des maires et des maitres d’ouvrage.

La recherche de transparence et d’une répartition plus juste de l’effort de construction

L’acceptabilité des projets de construction repose sur une vision partagée des besoins
et un effort équitablement réparti pour y faire face.

Sur ce fondement, la commission appelle en premier lieu à favoriser, au sein de chaque
intercommunalité, la transparence sur les besoins en logement et l’effort de
construction.

• Proposition n° 8 : En priorité dans les zones tendues, prévoir que le préfet de département communique annuellement à l’EPCI et à ses communes membres un état des lieux des besoins de logement, en particulier de logements sociaux.

En second lieu, il est proposé d’appuyer la mise en œuvre effective des PLH sur un
mécanisme de sanctions en cas de carence manifeste et persistante dans la mise en
œuvre de ses objectifs.

• Proposition n° 9 : Appuyer la mise en œuvre effective des PLH sur un mécanisme de sanctions pour les communes qui font obstacle manifestement et de façon persistante à la mise en œuvre des objectifs de production de logement sur leur territoire. Ce mécanisme articulerait mise en demeure, prélèvement et le cas échéant substitution de l’EPCI à la commune pour la délivrance des permis de construire.

Création d’une commission locale de médiation pour traiter les refus d’autorisation contestés

Les promoteurs et autres maîtres d’ouvrage ne souhaitent pas, sauf circonstances
exceptionnelles, porter devant le juge les différents qui peuvent les opposer aux maires
dans la délivrance des autorisations d’urbanisme.

Dans sa majorité, la commission est toutefois attachée à ne pas remettre en cause la
compétence des maires pour délivrer les autorisations d’urbanisme qui est mieux
exercée au plus près du terrain.

Pour autant, la commission a accueilli avec intérêt la perspective de confier au préfet
une fonction de médiation, respectueuse par nature de la responsabilité des autorités locales.

• Proposition n° 10 : Mettre en place dans les départements une commission de médiation présidée par le préfet pouvant être saisie par les maîtres d’ouvrage qui sont en conflit avec une commune au sujet de la délivrance d’un permis de construire. – FPI FRANCE

Accélérer les procédures contentieuses

Le souci de mieux encadrer et d’accélérer les procédures contentieuses qui viennent
ralentir les projets de construction de logement n’est pas nouveau.

Même si ces procédures ne concernent qu’une petite minorité des projets, les échanges
au sein de la commission démontrent toutefois que les acteurs restent préoccupés par
l’allongement des délais qui peut résulter de procédures contentieuses.

• Proposition n° 11 : Fixer le délai de cristallisation des moyens prévu à l’article R. 600-5du code de l’urbanisme à deux mois à compter du dépôt de la requête initiale du pétitionnaire au lieu de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense – FPI FRANCE

Certains recours sont clairement irrecevables et devraient donc pouvoir être jugés rapidement.

À cet effet, il pourrait être prévu la possibilité pour les parties défenderesses de présenter, à
titre d’exemple, dans un délai d’un mois à compter de la communication de la requête, un
mémoire exclusivement dédié à son irrecevabilité et dont le dépôt emporterait pour le juge
l’obligation de se prononcer sur cette recevabilité par exemple sous un délai de deux mois.

• Proposition n° 12 : Prévoir la possibilité pour les parties défenderesses de présenter dans un délai d’un mois à compter de la communication de la requête, un mémoire exclusivement dédié à soulever l’irrecevabilité de la requête. Le juge disposerait alors d’un délai de deux mois pour se prononcer sur ce mémoire en retenant ou non l’irrecevabilité.

• Proposition n° 13 : Pérenniser, ou a minima prolonger, les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative qui permettent au tribunal administratif de se prononcer en premier et dernier ressort dans les zones tendues au sens de la taxe sur les logements vacants. – FPI FRANCE

• Proposition n° 14 : Réduire le délai maximal de jugement de 10 mois prévu par l’article R. 600-6 du code de l’urbanisme en tenant compte du raccourcissement du délai de cristallisation des moyens (cf. proposition n° 11). – FPI FRANCE

• Proposition n° 15 : Etendre aux actions engagées contre des décisions de rejet ou de retrait d’autorisations le délai maximal de traitement des recours prévu par l’articleR.600-6 du code de l’urbanisme et les dispositions de l’article R. 811-1-1 du même code qui permettent au tribunal administratif, en zones tendues, de se prononcer en premier et dernier ressort. Etendre aux décisions de retrait l’application du 2e alinéa de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme qui permet de présumer que la condition d’urgence pour engager une procédure de référé suspension est satisfaite. – FPI FRANCE

Selon des professionnels entendus par la commission, les dispositions introduites dans la loi
ELAN pour lutter contre les recours abusifs se seraient traduits par une diminution du nombre de ces recours. Ils n’ont toutefois pas disparu et constituent toujours un sujet de préoccupation. Cela a conduit la commission à s’interroger sur le niveau des sanctions financières encourues.

• Proposition n° 16 : Etudier un relèvement du montant maximal de l’amende pour recours abusif actuellement fixée à 10 000 € par l’article R. 741-12 du code de justice administrative. – FPI FRANCE

Favoriser la transformation de bureaux en logements

Le parc de bureaux existants, ou même encore à livrer, offre des opportunités de créations de nouveaux logements qui ne sauraient être négligées dans le contexte actuel. Les possibilités de transformation en logements de ces surfaces de bureaux excédentaires sont soumises à différentes contraintes.

La première d’entre elle est un coût élevé : transformer des bureaux en logements coûte aussi cher que la construction neuve. Une partie de la solution peut venir de l’innovation architecturale. Mais les marges de manœuvres des architectes sont contraintes par des normes réglementaires différentes selon qu’il s’agisse de bureaux ou de logements.

• Proposition n° 17 : Engager une réflexion approfondie sur les perspectives de rapprochement des réglementations de sécurité incendie qui seraient de nature à réduire les coûts de transformation des bureaux en logements sans porter atteinte à la sécurité des occupants.

Les enjeux au titre du développement de l’offre de logements en zones tendues, mais aussi de maîtrise de la consommation foncière, justifient que les acteurs publics ou parapublics
soutiennent financièrement la création de logements par transformation de locaux vacants, notamment pour produire des logements à loyer maîtrisé.

• Proposition n° 18 : Favoriser la création dans les territoires de structures de portage du foncier de bureaux à transformer principalement en logements sociaux ou intermédiaires en leur donnant accès à des financements à long terme de la Caisse des Dépôts et Consignations.

• Proposition n° 19 : Dans les territoires où ces opérations correspondent à un intérêt général manifeste, étudier une modification de l’article 26 de la loi de la loi du 10 juillet 1965 sur les copropriétés permettant à l’assemblée générale de décider à la double majorité une modification du règlement de copropriété pour autoriser l’usage de lots privatifs à titre de logements sans porter une atteinte disproportionnée aux droits des minoritaires.

Plutôt que d’être contraint par les circonstances à engager des dépenses importantes pour adapter des bâtiments existants à un usage nouveau pour lequel ils n’ont pas été conçus à l’origine, on peut s’interroger sur la conception d’origine de ces bâtiments qui rend si complexes de telles évolutions.

• Proposition n° 20 : Etudier et expérimenter un permis de construire autorisant à l’avance plusieurs destinations ou sous-destinations afin de reconnaître la construction d’immeubles réversibles en droit de l’urbanisme.

Renforcer la capacité d’action des organismes de foncier solidaires (OFS)

Pour lutter contre la hausse des prix des fonciers et sa transmission aux prix du logement, il apparait également nécessaire d’appuyer le développement des baux réels solidaires (BRS) et des offices fonciers solidaires (OFS).

La première est d’ordre fiscal et vise à favoriser le recours aux BRS pour la réhabilitation
et le développement d’une offre nouvelle de logements requalifiés.

Pour favoriser l’équilibre économique des opérations, il est également proposer d’élargir le champ des collectivités territoriales pouvant garantir le financement des projets.

En complément, il apparait nécessaire de promouvoir davantage l’offre de prêts Gaïa de
la Banque des territoires.

S’agissant du financement des particuliers, des démarches de promotion et de mobilisation pourraient également être conduites auprès des acteurs bancaires.

Enfin, il apparaît nécessaire de renforcer la place de l’accession sociale dans les politiques locales de l’habitat.

• Proposition n° 21 : Appuyer le déploiement du foncier solidaire en adaptant son régime fiscal, en mobilisant les financeurs et en renforçant la place de l’accession sociale dans les politiques locales de l’habitat.

Renforcement des conditions de mise en œuvre des zones d’aménagement concerté

La zone d’aménagement concerté (ZAC) est un outil indispensable pour produire du foncier constructible.

Dans sa mise en œuvre concrète, l’outil de la ZAC se heurte au défaut d’encadrement du droit de délaissement.

Aussi apparait-il souhaitable de réexaminer les contours du droit de délaissement en ZAC.

• Proposition n° 22 : Pour favoriser la définition de périmètres cohérents et renforcer ainsi l’équilibre économique des ZAC, étudier la piste d’un encadrement du droit de délaissement associé à ces opérations.

Engager une nouvelle étape dans la numérisation

Le ministère du logement conduit d’ores et déjà un projet de dématérialisation du dépôt
et de l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme. Des gains importants sont attendus de cette dématérialisation.

Tout en saluant ces progrès, la commission recommande d’aller plus loin encore dans la
numérisation en explorant la piste d’un logiciel unique d’instruction, développé par l’Etat et mis à disposition des services instructeurs.

• Proposition n° 23 : Explorer la piste d’un logiciel unique d’instruction, développé par l’Etat et mis à disposition des services instructeurs.

Il apparait également prometteur de travailler, sur le long terme, à la constitution d’une
base de données des logements.

• Proposition n° 24 : Préparer la constitution d’une base de données des logements pour approfondir la connaissance qualitative du parc existant.

Retrouvez le rapport complet de la commission sur la relance durable de la construction de logements.